一、未利用地内涵

分歧分类凭据，对未利用地的界说分歧。

《第三次全国河山调查技术规程》（TD/T 1055—2019）地皮利用近况分类对应的未利用地蕴含：其他草地、河道水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永远积雪、盐碱地、沙地、裸地皮及裸岩石砾地等11种二级类地皮。

《全民所有天然资源资产查究技术指南（试行稿）》界说未利用地为“河山调换调查”成就中的河道水面、湖泊水面、冰川及永远积雪、盐碱地、沙地、裸地皮及裸岩石砾地。

《中华人民共和河山地治理法》（2022年）第四条划定：农用地是指直接用于农业出产的地皮，蕴含耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造构筑物、构筑物的地皮，蕴含城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、游览用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以表的地皮。

《河山空间调查、规划、用处管造用地用海分类指南》（天然资发〔2023〕234号）指出：未利用地是除去农用地与建设用地之表的其他陆域地类，蕴含其他沼泽地、沿海滩涂、内陆滩涂、河道水面、湖泊水面、冰川及永远积雪、空闲地、后备耕地、盐碱地、沙地、裸地皮、裸岩石砾地。

二、未利用地开发利用有关政策

（一）《中华人民共和河山地治理法》有关划定

第十三条：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，能够采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业出产。”

第三十七条：“非农业建设必须节约使用地皮，能够利用荒地的，不得占用耕地；能够利用劣地的，不得占用好地。”

第三十九条：“国度激励单元和幼我依照地皮利用总体规划，在；ず透纳粕肪场⒃し浪亮魇Ш偷仄せ哪那疤嵯，开发未利用的地皮；合适开发为农用地的，该当优先开发成农用地。”

第四十条：“开垦未利用的地皮，必须经过科学论证和评估，在地皮利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法核准后进行。不容毁坏丛林、草原开垦耕地，不容围湖造田和侵占江河滩地。”

第四十一条：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业出产的，经县级以上人民当局依法核准，能够确定给开发单元或者幼我持久使用。”

（二）激励发展休闲游览业

 

2016年11月7日，《关于推进自驾车客居车游览发展的若干定见》（旅发〔2016〕148号）划定，对自驾车客居车营地的特定职能区使用未利用地的，“在不扭转地皮用处、不固化地面的前提下，可按原地类治理。”

2017年5月27日，《关于推动落实休闲农业和村落游览发展政策的通知》》（农办加〔2017〕15号）指出“要支持有前提的处所通过盘活村落闲置房屋、集体建设用地、‘四荒地’、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和村落游览。”

2018年11月15日，《关于推进村落游览可持续发展的领导定见》（文旅资源发〔2018〕98号）在用地保险中指出“支持汗青遗留工矿拔除地再利用、荒滩等未利用地皮开发村落游览。”

2022年5月11日，《巴蜀文化游览走廊建设规划》（文旅资源发〔2022〕54号）明确“支持使用荒山、荒地、荒滩、荒坡等未利用地及工矿拔除地建设游览项目，激励两省市钻研索求科学利用未利用地、工矿拔除地建设游览项主张具体执行法子。”

2022年11月13日，《关于推动露营游览休闲健康有序发展的领导定见》（文旅资源发〔2022〕111号）指出“营地在不扭转地皮用处、不影响林木成长、不采伐林木、不固化地面、不建设固定设施的前提下，可依法依规利用地皮资源，推动成立露营地与地皮资源的复合利用机造，超出复合利用领域的，依法依规办理有关用地手续。”

（三）激励发展光伏、风力发电项目

2023年3月20日，《关于支持光伏发电产业发展规范用地治理有关工作的通知》（天然资办发〔2023〕12号）指出，激励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，“在严格；ど疤嵯，激励在戈壁、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地”。

2023年4月6日，国度能源局印发《2023年能源工作领导定见》（国能发规划〔2023〕30号），明确大力发展风电太阳能发电，“推动第一批以戈壁、戈壁、荒漠地域为沉点的大型风电光伏基地项目并网投产，建设第二批、第三批项目，积极推动光热发电规；⒄。”

（四）激励发展示代农业

2015年8月18日，《关于积极开发农业多种职能 大力推进休闲农业发展的通知》（农加发〔2015〕5号）指出，“激励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地域和集中连片特困地域利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标赐与倾斜。”

2022年1月4日，《关于做好2022年全面推动村落振兴沉点工作的定见》（中央一号文件）强化现代农业基础支持，“疏导新发展林果业上山上坡，激励利用‘四荒’资源，不与粮争地。”

2023年1月2日，《关于做好2023年全面推动村落振兴沉点工作的定见》（中央一号文件）执行设施农业现代化提升行动，“在；ど筒辉龀び盟芰壳疤嵯，索求科学利用戈壁、戈壁等发展设施农业。”